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工作成效

 
工作成效

“河长+法官工作站”推动水环境系统治理 —崇州市健全生态环境执法与刑事司法衔接工作机制,纵深推进河长制全面实施

作者:成都市河长制办公室  时间:2020-06-28  阅读31次

摘要:行政执法和刑事司法之间衔接的问题在某种意义上已经成为地方法治水平的标志。新《环境保护法》实施中各地行政执法和刑事司法衔接的难易程度可见一斑。“两法衔接”困境主要原因是环境犯罪与环境行政违法界限不明、行政权力阻力较大等问题。崇州市地处成都平原腹心地带,位于岷江中上游,也是都江堰灌区的重要组成部分。崇州市水系发达,全市水面面积约占市域面积十分之一,主要河流有西河、金马河、羊马河、黑石河等河流15条。崇州市自设立河长制以来,立足实际在2018年全省首创成立“河长+法官工作站”,法院的参与能推动公众参与,预防水资源类犯罪的产生,减轻“两法衔接”冲突,切实解决环境司法实践中有案不立、有案不移、以罚代刑的现象。

关键词:行政执法和刑事司法衔接、河长、法官工作站、预防水资源类犯罪

引言:近年来,经济发展迅速,关于环境类的新闻也营运而生,“太湖污染”等关于水污染的环保事件频频报出,使得水环境保护逐步进入公众视野。2016年12月,中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》开启了涉水管理的新篇章。习总书记在考察时多次提及环境保护的重要性。贯彻落实科学发展观,必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念。虽然,早在1979年,就有环境保护专门立法,但未能取得实质性突破,环境污染事件还是层出不穷,这与我国环境刑事司法和行政执法衔接过程中的不畅是分不开的。

案例正文

环境资源是人类生存、发展的条件,我国环境资源问题突出,需要依法治理。2016年10月,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议,会议审议通过了《关于全面推行河长制的意见》。全面推行河长制,目的是贯彻新发展理念,以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务,为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供了制度保障,对于提高我国流域生态环境治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但在具体实践中,还存在依法治河、从严治落实落细和发挥效能方面的不足。崇州近年来践行河长制,创新水环境治理方式,将法院环境资源审判庭引入河长办,介入司法力量,形成了“两长一官”(河长、警长、法官)的“两法”衔接机制,受到了全国人大常委会和最高人民法院肯定。

一、环境资源类案件“两法”衔接重大意义

“两法”衔接是指行政执法与刑事司法衔接,而环境资源类案件由于具有一定特殊性,“两法”衔接机制的建立,对于充分保证河长制的落地并发挥其效能起到至关重要的补充和延伸作用,对于生态环境保护的意义十分重大。

(一)改善水生态系统现状的迫切需要。我国水资源总量少、供需矛盾突出、河道污染、水生态系统脆弱等问题还比较突出。近年来,环境资源类案件逐年增多,尤其是涉水类案件在处理上不同于普通案件,有效处理难度较大。法官河长制度的设立,对打通行政执法与刑事司法的衔接工作,推动水生态系统保护与修复,切实改善水环境和水生态系统现状意义重大、尤为紧迫。

(二)经济社会发展的战略需要。近年来,如何细化落实生态环境准入和生态环境分区管控机制,建立健全河湖执法监管机制,做好“两法”衔接工作,对提升一座城市品质品位,改善经济发展环境有着十分重要的意义。

(三)为生态保护提供制度样板。“两法”衔接对涉水资源类刑事案件查处具有重要意义,成都崇州着眼满足人民日益增长的优美生态环境需要,积极探索新时代生态保护司法供给新模式,创新实践法官河长机制,涉环境类案件收案数和信访数实现“双降”,生态修复效果显著,为周边区(市)县,乃至成都市和四川省提供可复制、可推广的司法供给样板。

二、存在问题

(一)“两法衔接”机制的运作缺乏法律依据。生态环境保护法律法规不健全,目前我国关于“两法衔接”机制的框架在行政执法方面主要依托单一行政法规、部级规章等法规性文件组成,法律位阶较低,约束力不强,缺乏可操作性。在程序法上,现有的各种规章制度虽然对“两法衔接”机制运行做出了规定,但是实践中往往没有严格的程序可循,各行政机关之间由于专业的差异性,案件办理的程序、过程存在差别,导致“两法衔接”机制现实运行流于表面,实际效果不明显。

(二)“两法衔接”机制运行不畅。环境资源类案件的审理过程中,行政处罚与刑事司法界限的模糊,在及时发现犯罪、处理犯罪以及事后修复方面还不够畅达。实践中对水环境破坏者被依法追究刑事责任的并不多,大多数破坏水环境的行为被行政机关查处,通常还是使用的行政处罚的方式进行。

(三)对“两法衔接”工作的认识不到位。行政执法人员往往习惯于监督别人而缺乏被监督的习惯,有些行政执法机关往往从自身利益出发,以种种理由和方式对检察机关的监督建议不以为然或者推诿拖延,甚至置之不理。在专项监督活动中一些行政执法单位还是不够积极、主动,在没有相关考评和通报机制保证的情况下,对行政执法单位缺乏有效监督机制,工作难以得到有效开展。

(四)环境资源案件“立案难”“取证难”。实践中部分行政机关不愿意将环境资源案件移送到司法机关进行处置,主要原因为环境资源案件,特别是涉水案件在证据把握上很难,水的流动性和自然恢复性,造成证据把控很难,没有足够的证据能够上升到刑事层面就造成犯罪嫌疑人犯罪成本降低,环境刑事犯罪行为的法律追究没有到位,结果也有损行政机关执法的权威性,存在只能采取行政处罚的情形,环境刑事司法也没有起到应有的作用,环境保护也没有得到有效的改善。

三、主要做法

(一)“点线面”拓展,延伸涉水案件审判触角。

一是成立两个法官工作站,强化司法威慑与环境治理的“点”上推动力。崇州市人民法院入驻崇州市河长办成立法官工作站,成立四川省首家“河长+法官工作站”,制定《关于河长办法官工作站工作开展的实施意见》,确定15名员额法官联系市级河长,提供“一对一”精准司法服务。设立“国家大熊猫公园成都片区法官工作站”,常态化开展巡回审判、司法宣传、法律服务等工作,有效实现了司法威慑与环境治理同展开共治理。

二是成立两个法官工作室,拓展司法保护与水环境保护的“线”上辐射力。在市法院成立“晓双工作室”和“杨婷工作室”,定期深入学校、社区、镇街、山区,利用“3.22世界水日”“4.22世界地球日”“6.5世界环境日”等重要时间节点,通过以案说法、庭审直播、发布典型案例、“模拟法庭”等形式积极开展环境司法主题宣传活动800余场次,增强环境资源审判的公开性和公信力,有效实现了司法保护与水环境保护同宣传共发展。2018年5月,在四川水利职业技术学院公开审理的涉水违法案件,入选成都中院2018年十大典型案例。

三是设立两个领导小组,增强环境审判与水环境治理的“面”上牵引力。设立崇州市环保工作领导小组和水污染防治工作领导小组,组织各部门和镇街参会议事达80余次,研究形成“三图一表”,即环境资源保护重点区域图、刑事犯罪易发区域图、民事纠纷多发区域图和推进工作时间进度表,助力涉水环境问题提前预警、矛盾分区治理、资源一体统筹,有效实现了环境审判与水环境治理修复同谋划共推进。

(二)“前中后”覆盖,合力提升共治本领。

一是治理信息及时共享,“前端”有效化解涉水环境问题纠纷。积极推进环境资源损害案件多元化纠纷解决,法官河长加强与生态环境、规划和自然资源、农业农村、公安等部门畅通信息沟通,完善诉讼与行政调解、人民调解等非诉讼纠纷解决机制的协同配合,将涉水环境矛盾纠纷化解在矛盾萌芽阶段。比如:在2019年度审理的污染环境案件中,法官工作站发现倾倒淤泥的地方离西河很近,指导行政机关和督促公安机关尽快让被告人对有毒淤泥进行了处置,有效预防了一起污染河流案件。2019年诉前成功化解涉水环境纠纷20余件,涉水环境案件整体同比下降36.59%。

二是实行“四合一”归口模式,“中端”提升涉水环境案件审执能力。崇州市法院成立了环境资源审判庭,实行涉水环境案件刑事、民事、行政非诉和执行“四合一”归口模式,集中专业审理和执行。依托环境专家人才库,强化审判智慧支撑,在全省法院聘任水污染防治、生态学等环境保护领域的7名专家学者成立专家咨询委员会,由其提供决策咨询和技术支持,提升水环境资源审判科学性;强化对行政法律法规、环境保护专业知识的培训学习,加强裁判标准建设,配齐配强审判人员。近两年来高效审执结各类涉水环境案件()件。

三是健全司法衔接机制,“后端”强化生态环境保护修复。以河长制办公室为平台,通过信息共享、线索双向移送、联合调查执法等方式,实现职能部门、乡镇(街道)和法院高效协同,促进行政执法与刑事司法无缝对接。出台《关于建立生态环境资源领域案件办理协作机制的意见》,建立环境行政执法与刑事司法衔接工作联系会议制度,组织召开两法衔接会10次,建立联动、预防、打击“三位一体”生态司法保护机制,指导专项联合执法活动19次,构建起环境资源行政执法机关与司法机关的日常联络、专案会商、技术协助等联合惩处机制。

(三)“策建”结合,提升水环境生态水平。

一是积极建言献策。“河长+法官工作站”制度建立以来,县级河长联系法官们积极开展巡河活动,起草专题巡河报告,探索涉水案件的生态修复,牵头起草并出台《关于办理破坏林木、水产、矿产等环境资源刑事犯罪案件中健立和完善生态修复机制的实施意见(试行)》,为崇州市委市政府科学决策提供有力支撑。

二是打造生态修复教育基地。在鸡冠山森林公园建立1000余平方米的生态修复教育基地,由被告人履行补植义务,同步打造“司法实践学校”“法律教育课堂”和“学法普法窗口”,向全社会提供优质生态教育服务供给。

四、经验启示

(一)推动涉水环境资源案件“两法衔接”,必须坚持好“河长+法官工作站”这个制度机制。破解水生态环境资源案件“立案难”“取证难”等问题,需要行政执法和刑法司法协同配合,而破解这一难题的抓手之一,就是崇州探索建立的“河长+法官工作站”这一创新制度机制。

(二)河长制等制度的落地落实,还需要法律来护航。要建立完善与河长制发挥配套的水生态司法保护制度,通过介入司法力量,才能有效提升依法治河、依法治湖水平,有效减少水生态环境受到的损害和破坏。

(三)坚持提升基层行政干部能力素质和法律知识素养在依法治河、从严治河过程中,基层行政机关工作人员虽然拥有水环境科学知识和信息,但对证据把握等法律专业知识能力不足的问题,所以提升基层行政机关干部的法律能力素养尤为关键。